为加强我市行政规范性文件的管理，维护法制统一，深入推进依法行政，加快建设法治政府，根据有关法律、法规、规章和国务院、省政府有关规定，在全面总结我市实践经验、充分借鉴其他地区先进做法、广泛听取各方意见的基础上，经充分研究论证，市政府日前印发了《泉州市行政规范性文件管理规定》（泉政规〔2022〕3号），以下简称新《规定》），并于2023年1月1日起实施，市政府2017年7月1日起施行的《泉州市行政机关规范性文件管理规定》（泉政〔2017〕4号，以下简称原《规定》）同时废止。

一、修改背景

2007年，我市出台《泉州市行政机关规范性文件管理规定》，2012年第一次修改，2017年第二次修改，该两次修改幅度不大。原《规定》对规范我市行政机关规范性文件管理，维护法制统一，促进依法行政起到了积极作用。但随着改革的不断深入以及政府法治建设的新形势、新要求，原《规定》部分内容已经难以适应当前工作需要，亟需调整和完善。  

2018年，国务院办公厅先后颁发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）。2021年9月，省政府颁发了《福建省行政规范性文件备案审查办法》。原《规定》部分内容已相对滞后，与国务院文件、省政府规章要求不一致。且原《规定》体系不完善，一些要求较为原则简单、缺乏可操作性，如对制定程序未作具体要求，合法性审核意见法律效力不明确，备案审查规定简单、评估清理、监督管理等其他制度未明确规定等。因此有必要依照有关要求，并结合我市行政规范性文件管理实践，对原《规定》进行调整和补充，对有关行政规范性文件管理制度作进一步明确和规范。

二、修改过程

泉州市司法局作为起草单位，高度重视修改工作，将修改工作列为2022年的重点工作安排，年初即成立了主要领导为组长的起草小组。起草小组认真学习研究了国家、省相关文件精神和有关新要求，并借鉴上海、广东、江苏、浙江、四川等外省市和省内其他地市出台的先进经验和做法，对原《规定》进行了全面修改，起草形成《泉州市行政规范性文件管理规定（征求意见稿）》。随后，按程序向各县(市、区)人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校书面征求意见，并通过局门户网站和公众号向社会公开征求意见和建议。共收到有关单位意见和建议共33条，经认真梳理研究，采纳14条，部分采纳5条，未采纳14条。9月20日，市司法局从全市规范性文件审核专家库中随机抽取9名专家组织召开专家座谈会，对新《规定》内容进行了充分研讨交流论证。市司法局充分研究吸纳了专家的意见建议，对新《规定》内容作了进一步完善和修改，并再一次向各县(市、区)人民政府，泉州开发区、泉州台商投资区管委会，市直有关单位征求意见。12月7日，市司法局召集有关单位业务骨干进行面对面沟通，进一步协调意见，取得共识。新《规定》经市政府第22次常务会议审议通过，自2023年1月1日起施行。

三、主要内容

新《规定》对原《规定》内容作了较大调整和补充，新《规定》共58条，包括总则、基本规范、制定、备案审查、评估与清理、监督和保障、其他等七大部分，比原《管理规定》增加了25条，体系更为完整，内容更为详实，操作性更强。主要内容说明如下：

突出服务保障党委政府重点工作

一是规定行政机关制定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项的行政规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党组）。二是鼓励行政机关根据各自职能将涉及特定主体、特定领域的行政规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供精准化的查询便利。三是要求制定机关应当加强统筹，从严控制行政规范性文件发文数量，注重精简效能。四是结合深化“放管服”改革、优化营商环境等要求，明确行政规范性文件不得设定的内容。

突出保障公众有序参与

一是明确行政规范性文件制定与监督管理应遵循的原则，要保障公众有序参与。二是明确除依法需要保密的外，对自然人、法人和非法人组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，应当向社会公开征求意见。制定对企业切身利益或者权利义务有重大影响的行政规范性文件，还应当听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。三是明确起草部门应当在行政规范性文件印发之日起20个工作日内做好解读工作，并通过政府网站、政务新媒体等，加强与公众的交流和互动，及时回应社会关切。四是明确公民、法人或者非法人组织认为行政规范性文件存在违法或者明显不当的，可以向备案机关提出书面审查建议。

健全基本规范

一是建立行政规范性文件制定主体清单制度，明确议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定行政规范性文件。二是明确行政规范性文件的名称可以根据需要称“规定”“办法”“规则”“规程”“规范”“细则”“方案”“意见”“通告”等，但不得称“法”“条例”。格式应当符合党政机关公文格式国家标准。三是明确行政规范性文件的施行期、有效期，有效期一般不超过5年，最长不得超过10年，期满未按规定延期执行的，自动失效。四是确立“三统一”制度，行政规范性文件应当由制定机关进行统一登记、统一编号、统一印发。

严格制定程序

一是明确行政规范性文件制定一般应当经过五大程序。除有特殊的法定事由，行政规范性文件制定必须履行评估论证、征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布等五大程序，符合相关条件的还应进行风险评估、性别评估、专家论证、听证和公平竞争审查。二是明确起草行政规范性文件应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。三是明确对存在意见分歧的，起草单位应当组织协调；经协调仍存在意见分歧的，应当将有关情况上报制定机关或者共同上级机关，由制定机关或者共同上级机关决定。

完善合法性审核机制

一是明确行政规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。二是明确合法性审核送审材料和程序，审核内容、方式、时限和审核意见。三是建立政府规范性文件“双重审核”机制。政府规范性文件送审时，还应当提供起草单位合法性审核意见。四是突出合法性审核的效力，强调起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件草案进行修改或者补充；未完全采纳合法性审核意见的，应当向审核机构反馈，并在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

完善备案审查制度

一是明确行政规范性文件的备案审查，应当依照法定权限和程序进行，做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是明确报备对象、时限、材料和备案审查内容、方式，完善备案审查纠错机制，对于存在违法违规问题的规范性文件，经备案审查机构督促，拒不纠正的，由备案审查机构报请本级人民政府责令改正，或者由本级人民政府予以变更或者撤销。三是完善公民建议审查制度。明确公民建议审查的内容、形式、要求和审查程序、时限。

完善评估与清理制度

一是明确制定机关应当建立行政规范性文件后评估制度，在行政规范性文件实施一年后适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估。二是明确制定机关应当建立健全行政规范性文件动态清理工作机制，及时开展行政规范性文件清理工作。三是明确市、县（市、区）人民政府应当每隔一年或两年组织对本行政区域行政规范性文件的全面清理。四是明确行政规范性文件清理结果应当以目录形式向社会公布。制定机关应当根据行政规范性文件清理情况，标注行政规范性文件的效力状况并进行动态管理。

健全监督和保障机制

一是规定行政规范性文件管理工作应当纳入法治政府建设督察的范围，并作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。二是规定市、县（市、区）司法行政部门定期或不定期对本行政区域内的行政规范性文件进行监督检查；对行政规范性文件工作不力、问题较多的制定机关，可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、予以通报。三是规定行政机关制定的行政规范性文件侵犯自然人、法人和非法人组织合法权益，并造成严重后果的，由有权机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任。四是规定依法追究责任的七种具体违法情形。五是规定行政机关应当加强行政规范性文件合法性审核和备案审查能力建设，配齐配强工作力量和保障经费，确保与工作任务相适应。